新《行政处罚法》施行！这13大亮点不可忽视！

2021-07-21

2021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过修订后的《中华人民共和国行政处罚法》，自2021年7月15日起施行。这是《行政处罚法》实施24年后的首次大修。此次修订总结了包括立法、行政实践和司法实践在内的实践经验，回应了行政处罚实践和理论中长期以来的一系列争议问题，体现了与时俱进的鲜明特色，也迎合了人民群众对生产、生活方式电子化、数据化的变化需求，弥补了法治的滞后性。

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新《行政处罚法》有以下亮点值得关注

亮点一：首次明确行政处罚的概念

新修订的《行政处罚法》第二条明确规定：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。这一规定明确了行政处罚的主体是行政机关，行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的内容是以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒，较为全面地反映了行政处罚的内涵和外延，也有利于将行政处罚与其他行政行为区别开来。

亮点二：完善行政处罚的种类

此次修订中，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。在第九条中明确增加规定“通报批评”“降低资质”“责令关闭”“限制开展生产经营活动”“限制从业”等行政处罚种类。这一规定进一步体现了行政处罚的基本种类，即财产罚、行为资格罚、人身自由罚和声誉罚，使行政处罚的分类更加科学。关于该条所增加的行政处罚种类，要注意：一是“通报批评”，该处罚种类与“警告”并列。警告多为“点对点”对行政相对人的违法行为予以警告，提醒其下不为例；而通报批评多为“点对面”，有一定的公开性。二是降低资质等级。虽然为资格罚，实际上限制了行政相对人的某种行为。三是限制开展生产经营活动、限制从业。在一定区域和时间内限制或禁止行政相对人从事某种活动。

亮点三：扩大行政处罚的设定权限

　　根据现行《行政处罚法》的规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出规定。但《行政处罚法》实施20多年来，地方在实施中普遍感觉这一规定对地方性法规的限制过于严格，不利于发挥地方性法规在地方治理中的作用。为此，这次新修订的《行政处罚法》赋予行政法规和地方性法规行政处罚的设定权，在第十条增加规定：法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。在第十二条增加一款，规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。但为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理相对人的合法权益，新修订的《行政处罚法》还规定：拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

亮点四：增加了综合行政执法制度的规定

新修订的《行政处罚法》第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

行政执法领域曾出现过“九龙治水”的弊病。一些地方，多个行政管理部门各管一摊，职能交叉，看似都在负责，其实相互推诿扯皮。为改变这种乱象，2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》（中发〔2018〕11号）中就提出了深化行政执法体制改革，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业等综合执法队伍。此次行政处罚法修订，进一步明确了综合行政执法的法律地位，新修订的行政处罚法增加规定：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

亮点五：行政处罚实施权向基层延伸

现行《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。据此，乡镇人民政府和街道办事处一般不享有行政处罚的实施权。为了有效解决行政执法实践中存在的“管得着的看不见，看得见的管不着”等突出问题，新修订的《行政处罚法》增加第二十四条：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。但县级人民政府应当加强监督，完善行政处罚的评议、考核制度，发现问题，及时纠正，确保行政管理相对人的合法权益不受侵害。

亮点六：明确了证据种类及非法证据排除规则

新修订的《行政处罚法》第四十六条明确规定了八种行政处罚的证据种类，第二款规定，“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据”。其中第三款规定，“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。

非法证据排除规则，又称排除合法性规则，是指对于某些具有一定证明力但是非法取得或者不符合法定形式的证据排除出定案证据之外的规则，其主要是对于违背法律原则和精神的证据作出否定性评价。一般来说，根据司法实践，参照采用非法证据排除规则排除行政诉讼证据相关材料的情形，非法证据主要包括以下六种情形：一是，严重违反法定程序收集的证据材料。二是，以偷拍、偷录、窃听等秘密手段获取侵害他人合法权益的证据材料。三是，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。四是，当事人无正当理由超出举证期限提供的证据材料。五是，在中华人民共和国领域以外或者在香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料。六是，以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据。

亮点七：完善了行刑衔接制度

现行《行政处罚法》第二十二条只对行刑衔接作了原则性规定，明确：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。这一规定明确了行刑衔接中“刑事优先”的基本原则，但对经过司法机关刑事审判后依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚的，是否还要由行政机关作出行政处罚没有规定，不能解决行刑衔接过程的实际问题。新修订的《行政处罚法》第二十七条增加规定：违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。也就是说在刑事程序之后还需要行政处罚的，司法机关要将案件移送有关行政机关。此处修订将“构成犯罪的”修改为“涉嫌犯罪的”，用词更加规范、精准。同时，新修订的《行政处罚法》还要求行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制，有利于完善案件移送标准和程序，推动建立责任追究机制，促进行政处罚和刑事处罚无缝对接。

亮点八：强化处罚与教育相结合原则

新修订《行政处罚法》第三十三条规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”同时，第三十七条规定，实施行政处罚适用从旧兼从轻的原则。这些条款一是增加首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。二是明确没有主观过错不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。三是增加从旧兼从轻适用规则，实施行政处罚，适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒，也是对潜在违法活动的警示。此次修订大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为，降低社会危害性的作用，是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。

亮点九：完善“一事不再罚”原则

　　“一事不再罚”是行政法治的基本原则。现行《行政处罚法》第二十四条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在实践过程中，存在对同一个人的同一个违法行为，根据不同的法律是否可以给予两次以上行政拘留、给予两次以上吊销证照、给予两次以上取消或限制从业资格的处罚等处罚问题，而特定的行政处罚只能由特定的行政机关行使，如行政拘留只能由公安机关行使，吊销营业执照只能由发证机关行使，规定当事人的一个违法行为只能由一个机关处罚还有难度，但对于当事人的同一个违法行为，不同法律、法规均规定了罚款的行政处罚，应当按照重吸轻的方式来解决竞合问题。新修订的《行政处罚法》第二十九条增加规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

亮点十：修改重点领域行政违法处罚时效及明确办案期限

处罚时效，是指行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织追究行政责任、给予行政处罚的有效期限。行政机关超过法律规定的期限未发现违法行为的，对当时的违法行为人不再给予行政处罚。现行《行政处罚法》关于行政处罚时效的规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这一规定在实施中存在的主要问题是对违法行为不加区分，无论违法行为的性质和危害性如何，都是二年时效，导致对某些严重的违法行为因为时效已过而不能处罚，不利于打击违法。新修订的《行政处罚法》第三十六条对行政处罚的时效制度进行了完善，明确：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

新修订的《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”

亮点十一：确立行政执法“三项制度”的法律地位

　行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。“三项制度”聚焦行政执法的源头、过程和结果三个关键环节，是提高政府治理效能的重要抓手，对切实保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。新修订的《行政处罚法》将“三项制度”上升为法律规定，第三十九条对行政处罚公示制度作出规定：行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。第四十七条对行政处罚全过程记录制度作出规定：行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。第五十八条对行政处罚的法制审核制度作出规定：对涉及重大公共利益；直接关系当事人或者第三人重大权益经过听证程序；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

亮点十二：完善行政处罚听证制度

　　听证制度是现代行政程序法的核心制度。新修订的《行政处罚法》针对行政处罚听证中存在的突出问题，对行政处罚听证制度进行了三个方面的完善：一是扩大行政处罚听证的范围，同现行《行政处罚法》相比，将没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级，责令关闭、限制从业和其他较重的行政处罚都纳入可以申请听证的事项范围；二是延长当事人申请听证的时间，将现行《行政处罚法》规定的申请听证的时间由三天修改为五天；三是对听证笔录的效力作出明确规定。现行《行政处罚法》第四十二条在规定行政处罚听证程序时对于听证笔录的效力没有作任何规定。新修订的《行政处罚法》第六十五条对听证笔录的效力作出了专门规定，明确：听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。行政机关既然为正确作出行政处罚决定组织了听证，就应当以听证笔录为处罚根据，这对解决听证“走过场”具有重要意义。

亮点十三：强化行政处罚的正当程序

新修订的《行政处罚法》在正当程序方面有了明显的进步：一是完善行政处罚回避制度。第四十三条规定：执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。决定作出之前，不停止调查。二是增加了增加文明执法内容，第四十二条规定：执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。明确执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。三是切实保障当事人的陈述、申辩权。第四十四条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。四是细化了行政处罚决定公开要求，明确具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。

同时，针对行政机关利用电子设备收集、固定违法事实，并对当事人进行行政处罚的情形，如交管部门根据电子眼对交通违法行为给予行政处罚的情形，新修订的《行政处罚法》增加规定：行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

来源：江西省药品监督管理局

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