开局“问”账

一个大国的强国之路往往伴随着一系列发展思路的转变，每年的政府工作报告都透露着决策层施政理念的发展，而这些变化在同期发布的“国家账本”中，都体现为具体的数字。

　　作为“十四五”开局之年的第一本预算，今年的“国家账本”格外引人关注。数字增减背后暗含的不仅是收支的利益流变，更关键的是政策的转向。

　　透过账本，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦看到的是政府深挖结构性潜能的努力。全国政协常委、中国税务学会副会长张连起观察到的是民生保障直抵民心的承诺，两者共同指向的是加快构建新发展格局。

　　积极财政追求更可持续

　　从2009年开始算起，今年已经是我国连续实施积极财政政策的第十三个年头。

　　积极财政政策也是扩张性财政政策，两个重要抓手是赤字和专项债。今年政府新增举债总规模为7.22万亿元，相比上一年减少了1.2万亿元。其中，根据预算安排，2021年一般公共预算赤字规模安排为3.57万亿元，比上一年减少1000亿元。2021年新增地方政府专项债券3.65万亿元，比上年减少1000亿元。今年不再发行抗疫特别国债。

　　“但这并不意味着积极财政政策的转向。”粤开证券研究院副院长、首席宏观研究员罗志恒认为，赤字率和专项债适当下调、抗疫特别国债不再发行，与当前经济持续恢复以及经济社会风险下降的形势密切相关。因时因势作出调整，是不搞大水漫灌、追求高质量发展的信号。

　　2020年因为疫情，有非常时期的非常之举。事实上，相比2019年，2021年的财政政策更加“积极”。由于收入恢复性增长，财政总支出比上年有所增长，这也反映了积极财政政策不搞急转弯，保持对经济恢复必要的支持力度，但显然，政府的宏观施策更审慎了。

　　一个明显的变化是“国家账本”中提法的变化。2020年的预算报告中写道：财政资金要提质增效。今年的账本在这句话后加了四个字——更可持续。

　　预算报告称，2020年财政收入基数降低，预计2021年随着经济逐步恢复常态、价格指数反弹，财政收入将恢复性增长。但由于新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，同时不再发行抗疫特别国债，实际可用的财力总量增幅较低。

　　但是支出却得继续增加。2021年的“国家账本”依然是四本帐，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算。2021年“四本账”累计共支出47.04万亿元，支出总规模较2020年有所增加。其中，全国一般公共预算支出安排超过25万亿元，增长1.8%。

　　罗志恒表示，目前财政收支形势为紧平衡状态，基层财政“三保”需积极的财政政策支撑。经济恢复叠加价格上行，对财政收入增速上行有一定支撑作用。但是各项重大战略目标落实及刚性支出导致支出端压力仍大，财政形势难言轻松。基层财政运行的顺畅程度直接影响政府职能的发挥及老百姓的切身感受，必须确保“三保”正常运转。

　　更关键的是，政府要为未来的不确定和风险留出政策空间。

　　财政体制新趋势

　　风险已经初步显现。今年的“国家账本”披露了2020年中央和地方预算执行情况，其中第四本账全国社会保险基金预算出现缺口。

　　由于实施阶段性减免企业社保费等政策，尽管2020年财政补贴超过2万亿元，全国社会保险基金收支缺口仍然高达6219.17亿元。北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红表示，在可预见的未来，减税降费仍是重要纾困措施，为了提高资金的使用效率，统筹财政资源十分必要。

　　“国家账本”对此的表述是“加大资金统筹力度，强化四本预算衔接”。在李旭红印象中，这是财政部门首次正式提出“统筹衔接”这一要求。

　　在1997年之前，中国政府只有一般公共预算这一个账本，1997年13项政府性基金被纳入预算，增加了“政府性基金预算”账本。2007年，国有资本经营预算单独编制，预算报告拥有了三个账本，2014年全国社会保险基金预算纳入其中，形成了现在四个账本的局面。

　　从资金统筹角度来看，“四本预算”执行中不免会出现财力缺口或财力盈余，如果各预算之间不能进行资金头寸调剂，会造成资金闲置浪费。因此，构建四本账间资金往来的通道桥梁，既能增强财政统筹能力，又有利于提高财政资金使用效率。

　　出于上述考虑，《预算法》规定，一方面，“四本预算”之间应当保持完整、独立，在收支范围上都存在显著区分；另一方面，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

　　从财政体制改革的角度来看，在构建新发展格局的过程中，衔接“四本预算”、统筹财力的改革将加速进行。

　　回应民生期待

　　越是“紧平衡”越要有保有压，保什么压什么，体现的是政府的责任担当。这一点反映到2021年“国家账本”里是一条清晰的主线：压减政府支出，保市场主体支出；压减中央政府支出，保地方政府支出。中央政府带头过“紧日子”，地方财政也要进一步压减一般性支出，腾出更多财政资源用于改善基本民生和支持市场主体发展。有压有保的背后是保民生的需求。

　　预算报告显示，2021年财政支出重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度，着力保障国家重大战略任务资金需求，促进经济运行保持在合理区间。

　　在民生支出方面，今年中央财政就业补助资金安排559亿元，增加20亿元。城乡义务教育补助经费安排1770亿元，增长4.3%。继续提高退休人员基本养老金，进一步提高企业职工基本养老金中央调剂比例至4.5%。居民医保人均财政补助标准增加30元……

　　而减税降费将继续深化结构性改革。比如延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例进一步提高到100%；将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。

　　李旭红说，这会发挥数倍的乘数效应。资金“活水”将进一步转化为创新“春水”，增加企业发展活力，为市场主体再省下“真金白银”。

　　以政府过紧日子换取市场主体过稳日子，老百姓过好日子已经成为共识。全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文说：“预算报告中提到，进一步增进民生福祉，在就业、收入分配、社会保障等方面提出了要求。这是以人民为中心的发展思想的体现，也让人民群众有了更多获得感、幸福感、安全感。”

　　3月5日，财政部部长刘昆向全国人大作“国家账本”的书面报告，提到2021年的财政工作时，他的第一句话是：“2021年是我国现代化建设进程中具有特殊重要性的一年……做好预算编制和财政工作意义重大。”他强调要推动构建新发展格局迈好第一步、见到新气象。

　　在张连起看来，透过“国家账本”，我们看到政府财力“紧平衡”下保民生的决心，更有建立现代财政制度助力高质量发展的努力。